Seit den Anschlägen vom 11. September legen auch die EU-Gremien einen hektischen gesetzgeberischen Aktionismus an den Tag. Sie nutzen die Gunst der Stunde, um Polizei und Geheimdiensten Kompetenzen zu eröffnen, die bislang nicht durchsetzbar erschienen.
Genau eine Woche nach den Terror-Anschlägen in New York und Washington präsentierte die EU-Kommission ihren seit längerem vorbereiteten Entwurf für einen sog. Rahmenbeschluss über die Einführung eines europäischen Haftbefehls, der künftig in der EU an die Stelle von Auslieferungsverfahren treten soll.1
Insbesondere die Auslieferung mutmaßlicher „Terroristen" hatte zwischen den EU-Staaten immer wieder für Ärger gesorgt. Politische StraftäterInnen dürfen nämlich nach der Europäischen Auslieferungskonvention von 1957 nicht ausgeliefert werden. Seit 1977 hatte man sich daher mit dem Terrorismusbekämpfungsabkommen des Europarates (EuTerrÜ) geholfen. Darin wird Terrorismus über einen Katalog von Straftaten definiert (vom Mord bis zu Sachbeschädigung, bei der Menschen gefährdet werden). Diese Delikte sollten fortan in Auslieferungsverfahren nicht mehr als politische Straftaten angesehen werden. Zudem hatte die EU 1995 und 1996 zwei Abkommen zur Vereinfachung von Auslieferungen beschlossen.2
Der EU-Haftbefehl soll nun diese Form der Rechtshilfe in der EU auf ein neues Fundament stellen: Bei ca. 30 Straftatbeständen (auch bei Mitgliedschaft bzw. Unterstützung einer „terroristischen Vereinigung") soll die gesuchte Person nicht mehr ausgeliefert, sondern der Strafverfolgungsbehörde des Landes „übergeben" werden, die den EU-Haftbefehl ausgestellt hat.3 Wie in einem Bundesstaat, wird die gerichtliche Entscheidung in dem EU-Staat, in dem die Festnahme erfolgte, im Prinzip auf eine Haftprüfung reduziert. Die aus den Erfahrungen der bürgerlichen Revolution stammende Privilegierung politischer Straftäter im Auslieferungsverkehr gehört in der EU damit der Vergangenheit an.
Die EU baut mit dem neuen Haftbefehl den Rechtsschutz für die Betroffenen ab, ohne dies aber auf der Ebene der Verteidigungsrechte zu kompensieren. Zwar werden Beschuldigte - auch mutmaßliche „TerroristInnen" - weiterhin versuchen können, mit Hinweis auf die Europäische Menschenrechtskonvention einen EU-Haftbefehl anzufechten (wenn sie nach ihrer „Übergabe" - etwa an Spanien - mit Folter oder unmenschlicher Behandlung rechnen müssen). Dies aber im Rahmen eines Übergabeverfahrens geltend zu machen, wird ungleich schwerer sein als in einem gerichtlichen Auslieferungsprozess.
Was ist Terrorismus?
Mit einem zweiten Vorschlag begibt sich die EU-Kommission direkt in den Bereich des materiellen politischen Strafrechts. Sie will die Mitgliedstaaten durch eine einheitliche Definition des Terrorismus zwingen, entsprechende Strafvorschriften zu erlassen4 - bis heute verfügen nämlich nur sechs EU-Staaten über entsprechende Anti-Terror-Paragrafen.
Das Tatstrafrecht reiche - so sagt die Kommission - zur Verfolgung terroristischer Taten nicht aus. Der „Nachweis", einer „terroristischen" Vereinigung anzugehören bzw. diese zu unterstützen, solle daher in Zukunft EU-weit den Nachweis der Beteiligung an einer strafbaren Handlung dieser Gruppierung ersetzen. Die Erfahrung deutscher „Terroristen"-Prozesse lehrt, dass damit die Tür zum Gesinnungsstrafrecht weit aufgestoßen wird.
Anders als die Bundesregierung (die mit dem geplanten §129b StGB in Zukunft vermeintliche „Terroristen" aus aller Welt zu verfolgen beabsichtigt,) will die EU-Kommission nach Art. 2 ihres Vorschlags nur terroristische Straftaten verfolgen, „die ganz oder teilweise in einem Mitgliedstaat begangen oder vorbereitet (oder) die von einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates ... oder ... die gegen die Institutionen oder die Bevölkerung eines Mitgliedstaats begangen wurden."
Das gefährliche Potenzial der Terrorismusdefinition ergibt sich vor allem aus dem außerordentlich weitgehenden Straftatenkatalog: Er umfasst nicht nur die „terroristische Vereinigung" (Anführen, Förderung, Unterstützung, Beteiligung) sowie tatsächlich schwere Delikte - von Mord über Geiselnahme bis hin zur Herbeiführung einer Explosion. Er beinhaltet vielmehr auch die „widerrechtliche Inbesitznahme oder Beschädigung von öffentlichen Einrichtungen, Regierungsgebäuden oder anlagen, öffentlichen Verkehrsmitteln, der Infrastruktur, allgemein zugänglichen Orten und Eigentum (öffentliches und privates Eigentum). „Dazu könnte beispielsweise auch Gewalttätigkeit in Städten gehören", so erklärt die Kommission in ihren Erläuterungen.
Bürgerrechtsorganisationen haben kritisiert, dass damit sowohl militanter sozialer Protest - wie etwa beim G8-Gipfel in Genua - als auch durchaus „friedlicher" ziviler Ungehorsam (Platz- oder Hausbesetzungen) als terroristische Aktionen verfolgt werden könnten. Angesichts der Tatsache, dass die italienischen Strafverfolgungsbehörden nach den Protesten in Genua versuchten, aus einem sog. schwarzen Block der GlobalisierungsgegnerInnen eine „kriminelle Vereinigung" zu zimmern, können solche Befürchtungen kaum als Hirngespinste abgetan werden.
Der EU-Rat hat sich veranlasst gesehen, auf diese Kritik zu reagieren - was angesichts der üblichen Entfernung zwischen der offiziellen EU und ihren BürgerInnen ein nennenswertes Ereignis darstellt. Erstens sollen Straftaten nur dann terroristisch sein, wenn sie „durch ihre Art oder den jeweiligen Kontext ... (geeignet sind) ... die Bevölkerung auf schwerwiegende Weise einzuschüchtern." Beim zweiten Kriterium, dass diese Straftaten dazu taugen müssen, „öffentliche Stellen oder eine internationale Organisation unberechtigterweise zu einem Tun oder Unterlassen zu zwingen", wird erst die Zukunft zeigen, inwiefern hierunter nicht doch die „Nötigung" staatlicher Organe durch Blockaden o.ä. Aktionen mit gemeint sein könnte.5
Drittens wurde die Präambel um eine Erklärung erweitert, wonach „dieser Rahmenbeschluss nicht dahin gehend ausgelegt werden kann, dass er Grundrechte oder -freiheiten wie die Versammlungs-, Vereinigungs- oder Meinungsfreiheit, einschließlich des Rechts, mit Anderen Gewerkschaften zu gründen (bzw. sich ihnen) anzuschließen, und des damit zusammenhängenden Demonstrationsrechts, schmälert oder behindert." Diese Worte mögen gut gemeint sein. Sie gehen aber an der Tatsache vorbei, dass sowohl der Rat - als auch die Mitgliedstaaten - in ihren Reaktionen z.B. auf die Proteste von Göteborg und Genua erklärt haben, dass weder gewalttätiger Protest noch ziviler Ungehorsam durch die Versammlungsfreiheit gedeckt seien.
Eine Protokollerklärung soll schließlich klarstellen, dass „das Verhalten derjenigen, die im Interesse der Bewahrung oder der Wiederherstellung demokratischer Werte gehandelt haben, wie dies insbesondere in einigen Mitgliedstaaten während des Zweiten Weltkriegs der Fall war, nicht als ‚terroristische‘ Handlungen betrachtet werden könnten, noch ..., dass Personen, die ihre legitimen Rechte ausüben, um ihre Meinung kundzutun, des Terrorismus beschuldigt werden, auch wenn sie im Zuge der Ausübung dieses Rechts Straftaten begehen".
Abgesehen davon, dass „einige Mitgliedstaaten" noch in den 70er Jahren faschistische Diktaturen waren, muss die Interpretationsakrobatik des Rates zwar in der weiteren politischen Auseinandersetzung genutzt werden. Sie kann aber kaum davor schützen, dass politischer Protest in die terroristische Ecke gerückt wird. Denn schließlich werden die Mitgliedstaaten nicht die Erklärungen, sondern den im Text des Beschlusses enthaltenen Straftatenkatalog in ihr nationales Recht umsetzen.
Polizei und Geheimdienste Hand in Hand
Zur Koordinierung der operativen Reaktionen auf die Anschläge in den USA trafen sich Ende September die Innen- und JustizministerInnen der EU und erteilten einen umfassenden Handlungsauftrag an die Institutionen der 3. Säule:6 Im justizpolitischen Bereich wurde u.a. vorgeschlagen, nach Art. 13 des EU-Rechtshilfeübereinkommens aus dem vergangenen Jahr erstmalig eine oder mehrere sog. gemeinsame Ermittlungsgruppen zu bilden, um die in den Mitgliedstaaten laufenden anti-terroristischen Ermittlungsverfahren zu koordinieren. Diese Ermittlungsgruppe(n) sollen sich aus Terrorismus-ExpertInnen von Polizei, Gerichten und Staatsanwaltschaften, EUROJUST und ggf. auch von EUROPOL zusammensetzen.
Im polizeilichen Bereich wurden zwei Arbeitsgruppen eingesetzt: In der einen sollten die Leiter polizeilicher Anti-Terrorismusabteilungen u.a. die operative Zusammenarbeit zwischen EU- und Drittstaaten verbessern. Bei EUROPOL wurde zudem eine zweite Gruppe von Terrorismus-ExpertInnen gebildet, die sich aus polizeilichen und geheimdienstlichen VerbindungsbeamtInnen zusammensetzt. Sie hat die Aufgabe, nicht nur alle relevanten Informationen und Erkenntnisse über die aktuelle Bedrohung zusammenzutragen, sondern hierüber auch operative und strategische Analysen anzufertigen.
EU-Fahrplan gegen den Terror
Die belgische EU-Ratspräsidentschaft legte kurz nach der Sondersitzung der Innen- und JustizministerInnen einen 66 Punkte umfassenden Fahrplan vor.7 Darin werden alle, in diversen EU-Räten (Innen- und Justiz, Wirtschaft und Finanzen, Verkehr sowie Außenpolitik) geplanten Maßnahmen und Initiativen, die die EU mit den Anschlägen des 11. September rechtfertigt, zusammengefasst und operationalisiert: Die Federführung zur Umsetzung der jeweiligen Initiative wird einer bestimmten Ratsarbeitsgruppe übertragen. Diese erhält einen genauen Terminplan. Schließlich wird in den jeweiligen Aktualisierungen des Fahrplans über die Fortschritte jedes einzelnen dieser 66 Punkte kurz berichtet. Hier soll der Stand einiger dieser Projekte skizziert werden:
Task-Force der Polizeichefs (Fahrplan-Nr. 34) Seit anderthalb Jahren bereits treffen sich die Präsidenten der Polizeibehörden der Mitgliedstaaten zu regelmäßigen Aussprachen. Ohne Rechtsgrundlage und außerhalb demokratischer Kontrollen werden in diesem informellen Gremium Bedrohungslagen analysiert, operative Handlungsempfehlungen gegeben und auch Arbeitsgruppen eingesetzt, um strategische Planungen der EU zu koordinieren. Ende Oktober vereinbarte die Task-Force eine Empfehlung zur Vereinheitlichung der V-Mann- und Datenschutzregelungen im Bereich der Terrorismusbekämpfung sowie die Installation von geschützten Informations- und Kommunikationskanälen.8
Parallel zur Task-Force der Polizeichefs setzte der Rat am 20. September auch eine regelmäßig tagende Task-Force der Leiter der Inlandsgeheimdienste ein. Die Geheimdienste kooperieren sowohl untereinander als auch mit den Polizeibehörden - einschließlich EUROPOL. Eine engere Kooperation sollen künftig auch die militärischen Nachrichtendienste pflegen (Fahrplan-Nr. 12).
Erstellung einer Liste terroristischer Organisationen (Fahrplan-Nr. 25) Zum einen ist geplant, dass die Polizeibehörden, Geheimdienste und EUROPOL eine Liste über aktive terroristische Vereinigungen erstellen sollen, die einen Bezugspunkt zur EU haben. De facto werden so aber nur Listen fortgeschrieben, wie sie bereits seit mehreren Jahren verfasst werden. Die EU ist sich darüber einig, dass es sich bei dieser Liste um keine rechtlich bindende Einordnung dieser Vereinigungen handelt.9 Vielmehr soll diese Liste der Verbesserung und Intensivierung der gegenseitigen vertraulichen Information dienen. Weitere Listen sind geplant, z.B. über Organisationen, die eine vermeintliche Bedrohung für ein Beitrittsland oder einen Drittstaat darstellen, mit dem die EU privilegierte Beziehungen unterhält oder über solche Organisationen, die einer terroristischen Vereinigung in einem oder mehreren Mitgliedstaaten der EU „aktive logistische oder finanzielle Unterstützung" zukommen lassen.10
Maßnahmen gegen die Finanzierung des Terrorismus (Fahrplan-Nr. 57 ff.) Am 16. Oktober beschlossen die MinisterInnen für Innen, Justiz, Wirtschaft und Finanzen auf einer gemeinsamen Ratssitzung11 u.a. das erleichterte EU-weite Einfrieren von terrorismusverdächtigen Vermögenswerten. Der Anwendungsbereich der Geldwäscherichtlinie solle erweitert und eine Richtlinie über Insider-Geschäfte und Marktmissbrauch erarbeitet werden, um das Agieren von Terroristen auf den Finanzmärkten zu verhindern. Die Umsetzung der Maßnahmen gegen Geldwäsche in den EU-Beitrittsländern soll überprüft werden.
Die EU schreibt insbesondere der bei der OECD angesiedelten Arbeitsgruppe „Finanzielle Maßnahmen gegen die Geldwäsche" (Financial Action Task-Force - FATF) eine zentrale Rolle zu. Das Mandat dieser Gruppe wurde am 29. Oktober auf Fälle mit Terrorismusbezug erweitert. Im Anhang einer Pressemitteilung macht die FATF am 31. Oktober deutlich, dass auch nichtkommerzielle und Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs) in die vorgeblich gegen den Terrorismus gerichteten Überwachungsmaßnahmen einbezogen werden sollten. Sie seien „besonders anfällig" für den Missbrauch „durch terroristische Organisationen, die sich als legitime Rechtssubjekte ausgeben." Terroristische Organisationen könnten NGOs „als Durchlaufstellen zur Terroristen-Finanzierung" benutzen. Die „heimliche Umleitung" von Finanzen würde dabei hinter „legitimen Zwecken" verborgen oder verschleiert.
Prüfung der Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen (Fahrplan-Nr. 43) Die Ratsarbeitsgruppe „Terrorismus" empfiehlt die koordinierte zeitweilige Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen, wenn gleichzeitig oder zeitlich abgestimmt Terroranschläge in mehreren Mitgliedstaaten ausgeführt werden; bei ernst zu nehmenden Hinweisen, dass sich Täter oder Mittäter außergewöhnlich schwerer Anschläge in andere Mitgliedsländer begeben könnten oder, wenn im unmittelbaren Vorfeld möglicher, außergewöhnlich schwerer Terroranschläge ernst zu nehmende Hinweise vorliegen, dass Täter oder Mittäter aus anderen Mitgliedstaaten kommen könnten.12
Die Verschärfungen der Außengrenzkontrollen sind zwar nicht Teil des Fahrplans, wohl aber der Schlussfolgerungen des Innen- und Justizrates vom 20. September. Hier hat Deutschland analog zum heimischen Sicherheitspaket II die bisher konkretesten Vorschläge unterbreitet. Danach sollen die in EURODAC gespeicherten Identifizierungsdaten von Asylsuchenden und unerlaubt eingereisten Personen künftig auch polizeilich genutzt werden. Die Liste sog. Problemstaaten, deren Staatsangehörige auch jetzt schon grundsätzlich durch die Geheimdienste überprüft werden, wenn sie ein Visum beantragen, sei zu vereinheitlichen. Die gewonnenen Informationen sollen von den Sicherheitsbehörden genutzt werden können. Gemeinsame Visa-Dateien seien einzurichten, neue Methoden zur „Identitätssicherung" sollen eingeführt, die Daten in Visa- und Ausweispapiere eingetragen werden. Deutschland möchte EUROPOL, den nationalen Staatsanwaltschaften, Asyl- und Ausländerbehörden den Online-Zugriff auf das Schengener Informationssystem (SIS) eröffnen und plädiert schließlich für EU-weite Rasterfahndungen.13
Bürgerrechte auf der Rutschpiste
Es wäre geradezu verwunderlich, wenn dieselben Regierungen, die zu Hause die Anschläge des 11. Septembers dazu nutzen, im Eilverfahren Sicherheitspakete durchzupauken, auf dem EU-Parkett nun feiner tanzen würden.
Die Reaktionen auf die Anschläge in den USA haben in der Innen- und Justizpolitik der EU keine grundsätzlich neuen Tendenzen hervorgebracht - aber die schon bisher fehlende demokratische Qualität um so deutlicher hervortreten lassen:
Rechtlich bindende Beschlüsse werden vom EU-Rat, d.h. von der Exekutive allein gefasst. Die Parlamente der Mitgliedstaaten stehen außen vor. Und das Europäische Parlament, das in diesen Fragen ohnehin nur beratende Funktion besitzt, durfte die Anti-Terror-Initiativen auch nur im Schnelldurchgang kommentieren.
Die Geheimniskrämerei in der 3. Säule der EU wurde nicht kleiner, sondern größer: Bisher schon ohne Legitimation und Kontrolle arbeitende Gruppen - wie die Task-Force der Polizeichefs - arbeitet munter fort. Hinzu kommen aber mindestens vier neue polizeiliche bzw. nachrichtendienstliche Geheim-Gremien.
BürgerInnenrechte geraten auch in der EU im Verhältnis zu den Kompetenzen von Polizei und Nachrichtendiensten in eine strukturelle Schieflage.
Politischer Protest droht in die Nähe des Terrorismus gerückt zu werden.
Und schließlich werden die Rechte von Menschen ohne EU-Pass noch weiter eingeschränkt, als das bisher schon der Fall war.
Mark Holzberger ist Referent für Flüchtlings- und Migrationspolitik in der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen und Mitglied der Redaktion von Bürgerrechte & Polizei/CILIP.
1KOM (2001) 522 endg. v. 19.9.2001
2Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften C 78 v. 30.3.1995, S. 1 und C 313 v. 23.10.1996, S. 11
3EU-Ratsdok-Nr. 13999/01 v. 14.11.2001
4KOM (2001) 521 endg. v. 19.9.2001
5vgl. EU-Ratsdok-Nr. 12647/4/01 v. 19.11.2001
6EU-Ratsdok-Nr. 12156/01 v. 25.9.2001
7EU-Ratsdok-Nr. 12800/01 v. 16.10.2001 und 13155/01 v. 24.10.2001
8EU-Ratsdok-Nr. 13747/01 v. 9.11.2001
9EU-Ratsdok-Nr. 14126/01 v. 21.11.2001
10 ebd.
11EU-Ratsdok-Nr. 12899/01 v. 25.10.2001
12EU-Ratsdok-Nr. 14181/01 v. 20.11.2001
13EU-Ratsdok-Nr. 13176/01 v. 24.10.2001